党内制度建设的法治轨迹

　　党内法规是党自我治理、自我完善、自我进步的“重器”，提升执政能力最稳定的、最有把握的就是制度。

　　12月4日，中央党内法规制定工作会议召开。按照中央部署，中国共产党历史上第一个党内法规制定工作规划纲要即将进入落实实施阶段。

　　这份五年规划纲要——《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》(以下简称《纲要》)于11月27日正式发布。多位接受《瞭望》新闻周刊采访的研究者认为，这正是十八届三中全会关于党的建设制度改革的具体体现和重要内容。

　　“党内的组织保障和法规制度建设是执政党自我治理、自我完善、自我进步的‘重器’。”中央党校资深党建专家叶笃初教授说，《纲要》的发布与落实，意味着执政党在制度建设，特别是在党内法规制定中迈出关键一步，体现出党不断提高执政能力，加强自身建设的决心。

　　按照中央要求，各有关部门和单位将把实施《纲要》摆到突出位置来抓，提高起草质量、强化督查指导，把《纲要》确定的各项任务落到实处。

　　以制度建设提高执政能力

　　“走向制度化轨道包括三个方面，首先要有制度，即缺漏之处要建章立制、不适用的要及时清理废止、需完善的要及时完善;其二，制度执行到位、严格遵守，坚决维护其严肃性和权威性，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外;其三，制度切忌老化僵硬，应根据实践需要和情况变化，顺应执政党建设规律、党内法规发展规律，加以创新。”中央党校党建部教授张希贤说，选择在十八届三中全会召开仅半个月后就公开发布党内法规制定规划，是对全会提出深化党的建设制度改革部署的贯彻与落实。进入全面深化改革的新阶段，执政党更需以制度建设提升其领导水平与执政能力。

　　国家行政学院教授竹立家说，三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是一个国家的制度与制度执行能力的集中体现。其中，治理者能力水平高低，体制、机制是否科学合理，都将直接决定着改革目标的实现与否。而在国家治理体系中，也包含着执政党执政能力的建设。因此，在建立中国特色社会主义法律体系的同时，党内法规体系建设亦至关重要。

　　受访专家分析，《纲要》对中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了5年的明确时间表，“以党章为根本、以民主集中制为核心”的指导思想，其主要任务锁定“基本形成党内法规制度体系框架”，把“使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督”作为工作目标，旨在明确构建实现党的科学执政、民主执政和依法执政的基础和根基。

　　同时，《纲要》将党内法规分成六大板块：党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设;并明确确定了一批党内法规重点制定项目。据统计，《纲要》涉及制定、修订、健全、完善的法规包括《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》《中国共产党巡视工作条例(试行)》《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》《中国共产党党务公开条例》等30余项。

　　一代新规要渐磨

　　为了进一步使编制更为科学化、规范化、程序化，《纲要》在体例框架上具有较强的导向性、体系感，旨在克服制定中的“碎片化”现象，健全基础主干党内法规;在重点制定项目上，将中央要求、实际需要以及各地的新鲜经验结合起来，现实针对性很强，对于实践亟需的党内法规将及时出台，并注重党内法规之间的配套、协调;针对一些党内法规质量不高、落实不力的问题，《纲要》安排专章予以强调，从提高党内法规制定质量、健全党内法规执行机制等方面进行了系统部署。

　　叶笃初说，从党90余年的经验来看，应自觉将党内法规同中国特色社会主义法律体系相衔接，形成互补互动关系。《纲要》的一个突出亮点是，在其基本要求中就明确提出“宪法为上，党章为本”，这对党内法规的定位以及与国家法律的相互关系作出了准确诠释，表明了中国共产党依法治党的决心和全面推进依法治国的魄力，在实施过程中，将产生积极且深远的影响。

　　党内法规建设作为党的建设的一个不可或缺的部分，发挥着特有的支撑及稳定与保障作用。《纲要》的内容涵盖党的建设的各个方面，受访专家分析，这些具体的制度构想使党的各方面建设更具有可操作性。本文来源：瞭望观察网

　　例如，为提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，《纲要》将党的领导和党的工作方面党内法规单列为一部分。提出要抓紧修订《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》、抓紧制定《中国共产党党组工作条例》等法规。对此，张希贤分析，修订地方党委工作条例，将探索如何建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制;而制定党组工作条例其目的在于明确党组的设立、职权职责和工作方式，规范党组决策程序，进一步理顺党组与所在机构组织的关系。这对于加强和改善党的领导都有重要作用。

　　又如，在干部队伍建设方面，《纲要》提出要抓紧制定改进完善干部考核工作的意见、适时修订《党政领导干部职务任期暂行规定》、修订《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、健全党员队伍建设方面的党内法规，等等。

　　张希贤认为，这些具体的法规制度有很强的针对性。其中既有中国发展转型升级相关的干部考核评价标准的科学化问题，也有因执行起来易打折扣而备受公众关注的干部问责规定，也有与新时期党情变化、干部队伍变化相适应的制度调整。

　　再如，在反腐倡廉建设方面的党内法规，则将切实把权力关进制度的笼子里。长期从事反腐败研究的北京大学政府管理学院教授李成言说，《纲要》中提出将修订《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党巡视工作条例(试行)》，研究制定《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》，研究制定《中国共产党纪律检查机关处理党员申诉工作规定》，完善处理检举、控告的制度等内容都值得关注。

　　这些法规将进一步健全权力运行制约和监督体系，从制度层面巩固和发挥巡视工作发现问题、形成震慑的重要作用，并着眼于从源头上防治腐败，努力形成一整套有效的预防腐败制度;同时，也要依靠法规制度约束监督者，使监督者本身也能够得到有效的监督。

　　此外，特别是在此次教育实践活动中好的经验做法，也将上升为制度规范，形成一批制度成果。比如，《纲要》提出，总结吸收党的群众路线教育实践活动专题民主生活会的经验做法，抓紧修订《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，完善党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度、完善党政机关厉行节约反对浪费方面的党内法规，等等。

　　立治有体，施治有序

　　曾多次参与过党章修订工作的叶笃初介绍，中国共产党高度重视制度建设，其中更具严肃性、约束力的党内法规，在党成立90多年间由简而繁、从低到高不断丰富发展，成为党的建设的关键组成部分，是思想、组织、作风、反腐倡廉建设和发展的依托与保障。目前党内法规已形成以党章为核心的七位制度，并由此形成高、中、低的配套。

　　在叶笃初看来，法规制度不只是推动巩固现有机制体制的手段，同时还肩负着兴利除弊、改革创新的手段，这就赋予了党内法规的无限生命力。

　　今年5月，中国共产党历史上的第一部党内立法法《中国共产党党内法规制定条例》发布，《纲要》正是落实这一条例的具体举措之一;8月，中央再次发布《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，完成了中央党内法规和规范性文件第一阶段的清理任务，为《纲要》的顺利出台奠定基础。

　　按照《纲要》的时间表，5年后即将临近建党百年的重要时间节点，叶笃初认为，此时基本形成党内法规制度体系框架，即邓小平曾预言的“成套设备”式的党内法规制度体系，由此或将开启每隔五年一轮的党内法规的制定、完善与修订制度安排，使制度建设走向“立治有体，施治有序”。本文来源：瞭望观察网

　　李成言认为，未来五年是“两个百年”目标能否实现的关键时期，关系着执政党的未来，更关系着13亿人民的福祉，而党内法规制度框架体系的形成，对于党在新时期承担改革和发展的任务将起到重要的推动作用。着眼长远，在《纲要》的规范下，无论是党管理党内事务，还是党治国理政，都将通过党内法规和相关制度的制定与推行来实现，有助于实现、完善执政党依“党法”治理，使党的领导更加规范化。

　　按照《纲要》部署，一方面，各地区各有关部门将结合自身实际，按照《纲要》要求编制各自的五年规划;另一方面，按照党内法规制定要求，将渐次制定每一年的年度计划，使《纲要》的各项目标具体落到实处。

“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事。”叶笃初说，法规建设绝非一蹴而就，其效力也有阶段性，永无休止符。

（来源： 《瞭望》002）