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上官酒瑞：以共识为基础提升决策公信力

发表日期:2016-03-23 点击次

上官酒瑞：以共识为基础提升决策公信力

　　政府决策一方面是人们观察、认知和评价政府的窗口，另一方面也是政府展现形象、构造公信力的重要环节。现代社会的政府决策，其首要属性应当是公共性，而公共性又需要建立在社会共识基础之上，需要个体或群体、政府与民众之间的有效沟通和互动。这样，决策才能具有回应性、确定性、预期性，促生可信性。相反，政府若“暗箱操作”“一厢情愿”，或出尔反尔、朝令夕改，或简单依靠“体制内输入”进行决策，已很难适应现代政府维护公信力的要求。

　　政府决策遭到质疑、拒斥的现象，近年来时有发生，决策公信力屡屡受到侵蚀。有的决策尽管合法合规，但在执行中却遭遇了民众的反对与抵制，最后夭折，最典型的是PX项目；有的尚处于议程创设阶段，如有官员发文提出“研究实行职工医保退休人员缴费政策”后，出现了较为强烈的舆论反弹；有的只是指明决策方向和原则，如近期人们就“推广街区制，逐步打开封闭小区和单位大院”的议论，虽然最终对误读做了再解释工作，但还是激起了一些人的不信任、不支持。从全国范围看，这类现象虽然是个案，但反映了社会共识缺乏条件下的政府决策困境，并在“晕轮效应”等政府信任心理规律放大下，这些个案对政府决策权威性、公信力的伤害不容忽视。

　　要说明的是，在利益多元化的现代社会，公共决策要赢得利益相关者“异口同声”的支持信任，往往是不可能的事情。政府决策的实际情形常常是：一些人信任、支持这项决策，对另一项决策则表示怀疑、不信任，而另一些人可能正好相反。当然，从另一方面讲，民众的质疑、监督和不信任，也是决策部门改进决策流程、提高决策质量与公信力的推动力量。

　　照此而言，决策公信力出现不同程度和层面的弱化，也是难以避免的。在市场经济和全球化的内外驱动下，中国社会的利益结构、利益诉求发生了深刻变化，越来越多元化了，甚至每一个体、组织在事实上都成了相对独立的利益单元，与此相应也就形成了比较复杂的利益表达、利益博弈格局。逻辑上，政府决策应以人民的公共利益为导向，但在利益分化、共识缺乏的条件下，人民已成为一个复杂的利益组合体，并在不少问题上以大量“小众”的面相呈现出来，他们对相关公共利益的认知、识别和界定，会存在差异甚至对立。如“推广街区制”的决策原则，封闭小区住户可能反对，而堵在路上的上班族则可能支持。这样的共识缺失，不仅表现在不同个体、群体或亚群体之间，更表现为政民、官民之间对公共问题的认知“分裂”。特别是一些地方政府官员习惯于“闭门造车”，决策合法性、回应性、互动性不足，共识偏离与矛盾更为严重，决策公信力大打折扣。如PX项目，政府认为是为“造福当地民众”，民众则认为“再多的金钱也买不回健康”，这种共识偏差甚至助推环境群体性事件的发生。长此以往，社会就会养成对政府决策习惯性、推论式的怀疑或负面评价。虽然决策信任属于一种特定支持，信任缺失通常不会触及政府信任结构的“硬核”，但决策公信力出现大面积衰微，政府履职就会陷入困境，并可能增加政策成本、危害公共秩序。

　　显然，中国社会已步入了政策“敏感”期，这对政府决策提出了更高要求。如果在政策问题上能最大限度达成共识，形成“最大公约数”，那么以此为基础进行决策，或提出的决策议程和原则，就会更有包容性，有助于缓减政府信任与政策合法性焦虑。至少以共识为基础的决策，不会出现舆论“一边倒”，发生全局性、弥漫式的不信任、不支持情形。因此，有必要优化政府决策，推动决策成为一个求同存异、凝聚共识的过程，成为不断建构决策权威、塑造公信力的过程。

　　这首先需要支撑起公平正义的价值“高线”。中国变革社会中的共识达成，有赖于公平正义这一“首要价值”的引领。它具有深刻解释力与道义至上性，拥有最广泛的支持者、信奉者，能够对多元诉求、认知进行统摄、抑制、平衡和协调，发挥共识导向与凝聚功能。可以想象，不断弘扬公平正义的政府，定能占据价值制高点，集中体现公平正义的决策，定能得到最广泛的信任支持。为此，政府必须增强自主性，突破利益格局藩篱，克服部门主义掣肘，将公平正义作为检验共享发展、决策共识的试金石，将这样的价值法则渗透、落实至各类公共决策中，将价值共识转化为决策共识，通过决策共识支撑起决策公信力。

　　其次，必须坚守法治“底线”。政府是否守法，决策者是否依法决策，是衡量一个国家法治发展水平的根本标志。当下的中国社会，共识缺乏虽然影响了政府决策水平，但一些政府部门违法、任性决策对政府形象传播和决策公信力的伤害是根本性的。这与社会主义法治国家建设的方向背道而驰。而法治作为平衡关系、规范行为、凝聚共识的制度化、常态化力量，也是多元社会的一种共识凝聚机制，是“底线”共识。从现实决策体制与过程看，执政党和政府必须适应全面依法治国要求，尊法学法守法用法，依法执政、依法行政、依法决策，坚守好法治的共识“底线”。这包括决策内容与程序两方面。前者意味着政府决策必须符合法律制度与法治精神，即使提出先进的决策理念，也要有相关法律的释改废形成对接；后者意味着政府决策的程序必须合法合规，由法制权威来保障。“退休人员医保缴费”和“推广街区制”的决策议程、原则，确实存在与现行法律冲突的“瑕疵”。对此，舆论虽然表达了不满意、不信任，但人们大都是“依法说事”，体现了较高的法治理性水准，决策部门也积极回应，明确了法律配套、推进方式等。这说明政府决策坚守法治“底线”的共识是必需的，也是可能的，决策对法治的坚守，也就是对公信力的维护。

　　最后，需要健全政策协商机制。以往中国社会决策议程创建以“体制内输入”为主，决策以权威主导为主，表现为“我说你服从”的单向模式。这已无法适应治国理政的发展要求，特别是在新媒体快速发展的今天。在当前条件下，政府需坚持开门决策，要以共识为基础推动决策。就此而论，健全政策协商机制是一种可行路径与方向。党的十八届三中全会提出：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这需要建立多渠道、各领域、全方位的协商机制与平台，在“决策前”“决策后”进行民主协商，通过沟通、对话、讨论、商量、听证等形式，充分听取利益相关者的诉求与意见，目的是形成最大公约数，达成决策共识。尤其是基层决策和工作，更应如此。有效政策协商的重要功能，是推动利益相关者或决策者在公共问题上转换偏好、弥合分歧、求同存异，不断凝聚共识。这样增进共识、拓展共识的过程，也是增强决策共识性、回应性、透明性、确定性，提升公信力的过程。来源：学习时报　

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